İç Denetimin Kamu Mali Karar Alma Süreçlerine Etkisi

İÇ DENETİMİN KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNE ETKİSİ



Elif Ayşe ŞAHİN



İÇİNDEKİLER

Sunuş 7

Önsöz 9

Şekiller ve Tablolar Listesi 19

Kısaltmalar 21

Giriş 23

Birinci Bölüm

KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİ

1.1. KAMUDA MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN GELİŞİMİ 26

1.1.1. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinin Gelişiminde Arka Plan 27

1.1.1.1. Organik Devlet 27

1.1.1.2. Sözleşmeci Devlet 28

1.1.2. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinin Kilometre Taşları 29

1.1.2.1. 1930’lu Yıllar Sonrası: Refah Devleti Dönemi 30

1.1.2.2. 1970’li Yıllar Sonrası: Refah Devletinin Krizi 37

1.1.2.3. 1990 ve Sonrası: Yönetsel ve Ekonomik Dönüşüm 41

1.1.2.3.1. Yönetsel ve Ekonomik Dönüşüme Yol Açan Faktörler 41

1.1.2.3.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı 46

1.1.2.4. 2008 Krizi ve Devletin Yeniden Sorgulanması 47

1.1.3. Kamu Kesiminde Dönüşüm ve Uygulama Alanı Bulan Yeni Teknikler 50

1.1.3.1. Elektronik Devlet 54

1.1.3.2. Kamu Yönetim Bilgi Sistemi ve Bilişim Teknolojileri 56

1.1.3.3. Toplam Kalite Yönetimi 59

1.1.3.4. Stratejik Planlama ve Stratejik Yönetim 60

1.1.3.5. Performans Yönetimi 63

1.1.3.6. Risk Yönetimi 64

1.1.3.7. İyi Yönetişim 65

1.2. KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİ 66

1.2.1. Kavramsal Çerçeve 66

1.2.2. Kamu Mali Karar Alma Sürecinde Temel Sorun 68

1.2.3. Kamu Mali Karar Alma Sürecinin Çevresi 72

1.2.3.1. Ülkenin Yasal Alt Yapısı 73

1.2.3.2. Ülkenin Makroekonomik Durumu ve Uluslararası İlişkiler 74

1.2.3.3. Demokratik Katılımcılar 74

1.2.3.4. Kamu Mali Karar Alma Sürecinden Beklenen Fonksiyonlar 75

1.2.4. Kamu Mali Karar Alma Sürecinin Aşamaları ve Temel Bileşenleri 75

1.2.4.1. Kamu Mali Karar Alma Sürecinin Aşamaları 76

1.2.4.1.1. Politikaların Formüle Edilmesi Aşaması 76

1.2.4.1.2. Bütçenin Hazırlanma Aşaması 76

1.2.4.1.3. Bütçe Uygulaması Aşaması 77

1.2.4.1.4. Kontrol ve Değerlendirme Aşaması 79

1.2.4.2. Kamu Mali Karar Alma Sürecinin Temel Bileşenleri 80

1.2.4.2.1. Kurumsal Karar Alma Süreci 85

1.2.4.2.2. Teknik Karar Alma Süreci 87

1.2.4.2.3. Politik Karar Alma Süreci 88

1.2.5. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinin Kısıtları ve Ortaya Çıkardığı Sorunlar 89

1.2.5.1. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinin Kısıtları 90

1.2.5.1.1. Stratejik Açık 90

1.2.5.1.1.1. Politikaların Kaynak Yapısından Bağımsız Oluşturulması 91

1.2.5.1.1.2. Performans Bilgisinin Elde Edilememesi 92

1.2.5.1.2. Demokrasi Açığı 93

1.2.5.2. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerindeki Açıkların Sonuçları 96

1.2.5.2.1. Bütçe Açığı 97

1.2.5.2.2. Performans Açığı 98

1.2.5.2.3. Güven Açığı 98

İkinci Bölüm

KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN ETKİNLİĞİ VE İÇ DENETİM

2.1. KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNDE ETKİNLİK ARAYIŞI 104

2.1.1. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinin Etkinleştirilmesinde Sonuç Odaklılık 105

2.1.2. Maliyet- Hizmet Etkinliğinin (Value for Money) Tespitinde Kullanılan Unsurlar 107

2.1.2.1. Tutumluluk 108

2.1.2.2. Verimlilik 108

2.1.2.3. Etkinlik 109

2.1.3. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinde Değişimin Temel Dinamikleri 110

2.1.3.1. Hesapverebilirliğin Yeniden Tesisi 110

2.1.3.2. Mali Saydamlığın Güçlendirilmesi 113

2.1.4. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerindeki Değişimden Beklenenler 118

2.1.5. Etkinliği Sağlamada Değişimin Araçları 121

2.1.5.1. Çok Yıllı Bütçeleme 122

2.1.5.2. Performans Esaslı Bütçeleme 124

2.1.5.3. Analitik Bütçe Sınıflandırması 127

2.1.5.4. Tahakkuk Esaslı Muhasebe 128

2.2. KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN KONTROLÜ VE İÇ DENETİM 130

2.2.1. Kontrol ve Denetim Kavramı 132

2.2.2. Kamu Mali Karar Alma Süreçlerinin Kontrolü 133

2.2.3. İç Denetimin Ortaya Çıkışı ve Gelişimi 135

2.2.3.1. İç Denetimin Ortaya Çıkışı 135

2.2.3.2. İç Denetimin Gelişimi 138

2.2.3.3. İç Denetimin Çağdaş Tanımları ve Genişleyen Rolü 140

2.2.4. İç Denetimin Kurumsallaşmasında Uluslararası İç Denetim Enstitüsü 145

2.2.4.1. Uluslararası İç Denetim Enstitüsü Tarafından Belirlenen Standartlar 146

2.2.4.1.1. Uluslararası İç Denetim Mesleki Uygulama Standartları 146

2.2.4.1.2. Etik Kurallar 149

2.2.4.2. Uluslararası Sertifikasyon 150

2.2.4.2.1. Uluslararası İç Denetçi Sertifikası (CIA) 151

2.2.4.2.2. Kontrol Özdeğerlendirme Uzmanlığı Sertifikası (CCSA) 151

2.2.4.2.3. Uluslararası Finansal Hizmetler Denetçisi Sertifikası (CFSA) 152

2.2.4.2.4. Uluslararası Kamu Denetçisi Sertifikası (CGAP) 152

2.2.5. Uluslararası Standartlar Çerçevesinde İç Denetim 153

2.2.5.1. Uluslararası Standartlar Çerçevesinde İç Denetim Faaliyeti 153

2.2.5.1.1. İç Denetimin Fonksiyonları 153

2.2.5.1.1.1. Güvence Verme Fonksiyonu 153

2.2.5.1.1.2. Danışmanlık Fonksiyonu 154

2.2.5.1.1.3. Değer Katma Fonksiyonu 155

2.2.5.1.2. İç Denetim Faaliyetinin Kapsamı ve Alanı 155

2.2.5.1.2.1. İç Kontrol Sisteminin Değerlendirilmesi 156

2.2.5.1.2.2. Kurumsal Risk Yönetiminin Değerlendirilmesi 160

2.2.5.1.2.3. Kurumsal Yönetişim Sürecinin Değerlendirilmesi 163

2.2.5.1.3. İç Denetim Fonksiyonu Kapsamında Yürütülen Denetimler 164

2.2.5.1.3.1. Düzenlilik Denetimi 165

2.2.5.1.3.2. Performans Denetimi 166

2.2.5.1.3.3. Bilgi Teknolojileri Denetimi 168

2.2.5.2. Uluslararası Standartlar Çerçevesinde İç Denetçiler 168

2.2.5.2.1. Bağımsızlık ve Tarafsızlık 168

2.2.5.2.2. Mesleki Yeterlilik ve Mesleki Özen 171

2.2.5.2.3. Uluslararası Standartlara ve Etik Kurallara Uyum 172

2.2.6. İç Denetim Faaliyetinin Yürütülmesi 173

2.2.6.1. Süreç Odaklı ve Risk Odaklı İç Denetim 174

2.2.6.1.1. Risk Odaklı İç Denetim 174

2.2.6.1.1.1. Mutlak Risklerin Tanımlanması ve Ölçülmesi 175

2.2.6.1.1.2. Kontrol Risklerinin Tanımlanması ve Ölçülmesi 176

2.2.6.1.1.3. Bakiye Risklerin Tanımlanması ve Ölçülmesi 176

2.2.6.2. İç Denetim Faaliyetinin Aşamaları 176

2.2.6.2.1. Denetim Stratejisinin Belirlenmesi 178

2.2.6.2.2. Görevin Planlanması 178

2.2.6.2.3. Görevin Yerine Getirilmesi 179

2.2.6.2.4. Görevin Raporlanması 180

2.2.6.2.5. İç Denetim Faaliyetinin Raporlanması ve İlerlemenin İzlenmesi 180

2.2.6.3. İç Denetim Faaliyetinin Performansının Değerlendirilmesi 181

2.2.6.4. İç Denetimde Rol Alan Taraflar ve İlişkileri 182

2.2.6.4.1. İç Denetçi 182

2.2.6.4.2. İç Denetim Birim Yöneticisi 183

2.2.6.4.3. Üst Yönetici ve Kurum Çalışanları 184

2.2.7. İç Denetim Sisteminin Tesisi 185

2.2.7.1. Ülke Uygulamaları 185

2.2.7.1.1. Merkeziyetçi Modelin Benimsendiği Ülkeler 186

2.2.7.1.1.1. Avusturya 186

2.2.7.1.1.2. Fransa 187

2.2.7.1.1.3. Portekiz 188

2.2.7.1.2. Adem-i Merkeziyetçi Modelin Benimsendiği Ülkeler 189

2.2.7.1.2.1. Hollanda 189

2.2.7.1.2.2. Kanada 189

2.2.7.1.3. Karma Modelin Benimsendiği Ülkeler 190

2.2.7.1.3.1. Almanya 190

2.2.7.1.3.2. İsveç 191

2.2.7.2. Ülke Örneklerinin Değerlendirilmesi 191

2.3. İÇ DENETİM FAALİYETİNİN SÜRDÜRÜLMESİNDE AVRUPA BİRLİĞİ YAKLAŞIMI 194

2.3.1. İç Denetim ve Fonksiyonel Bağımsızlık 197

2.3.2. İç Denetim ve Merkezi Uyumlaştırma Birimi 199

2.4. İÇ DENETİM FONKSİYONUNUN MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNE ETKİSİ 202

2.4.1. Stratejik Planlama ve İç Denetimin Katkısı 209

2.4.1.1. Stratejik Planlamanın Kurumsal Karar Alma Sürecinde Önemi 212

2.4.1.2. Stratejik Planlama Sürecinde İç Denetimin Katkısı 214

2.4.2. Stratejik Plan Uygulama Aşamasında İç Denetimin Katkısı 217

2.4.3. Faaliyet Sonuçlarının Değerlendirilmesinde İç Denetimin Katkısı 224

Üçüncü Bölüm

TÜRKİYE’DE KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN ETKİNLİĞİ VE İÇ DENETİM FONKSİYONU

3.1. TÜRKİYE’DE KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN GENEL ÇERÇEVESİ 228

3.2. TÜRKİYE’DE 5018 SAYILI KMYKK ÖNCESİ DÖNEMDE KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİ 235

3.2.1. Kurumsal Karar Alma Sürecinin Değerlendirilmesi 238

3.2.2. Teknik Karar Alma Sürecinin Değerlendirilmesi 239

3.2.3. Politik Karar Alma Sürecinin Değerlendirilmesi 240

3.3. TÜRKİYE’DE KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNDE ETKİNLİK ARAYIŞLARI 242

3.3.1. Ulusal Düzeyde Yapılan Değerlendirmeler 243

3.3.2. Uluslararası Kuruluşlar Tarafından Yapılan Değerlendirmeler 246

3.4. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU VE KAMU MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNDE DEĞİŞİM 250

3.4.1. Bütçenin Kapsamına İlişkin Düzenlemeler 251

3.4.2. Bütçenin Hazırlanmasına İlişkin Düzenlemeler 253

3.4.2.1. Çok Yıllı Bütçeleme 254

3.4.2.2. Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçe Sistemi 256

3.4.2.3. Analitik Bütçe Sınıflandırması 260

3.4.3. Bütçenin Uygulanmasına Yönelik Getirilen Düzenlemeler 262

3.4.4. Bütçenin Denetimine İlişkin Düzenlemeler 263

3.5. TÜRKİYE’DE MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN ETKİNLEŞTİRİLMESİNDE İÇ DENETİM FONKSİYONU 263

3.5.1. Kamu Kesiminde İç Denetime Geçiş 264

3.5.2. 5018 Sayılı KMYKK Kapsamında İç Denetimin Kurgusu 266

3.5.2.1. Kamu İç Denetiminin Genel Çerçevesi 269

3.5.2.2. Kamu İç Denetim Faaliyeti ve Amacı 273

3.5.2.3. İç Denetimden Beklenenler 275

3.5.2.3.1. Uygunluk Denetimi ve Mali Denetimden Beklenenler 277

3.5.2.3.2. Performans Denetiminden Beklenenler 278

3.5.2.3.3. Sistem Denetiminden Beklenenler 279

3.5.2.3.4. Bilgi Teknolojisi Denetiminden Beklenenler 280

3.5.3. İç Denetim Faaliyetinin Yürütülmesinde Esas Alınan Düzenlemeler 281

3.5.3.1. Kamu İç Denetiminde Sertifikasyon ve Mesleki Kıdem 281

3.5.3.1.1. Kamu İç Denetiminde Sertifikasyon Uygulamasında Genel Kural 281

3.5.3.1.2. Kamu İç Denetiminde Sertifikasyon Uygulamalarında Geçici Kural 284

3.5.3.1.3. Kamu İç Denetçi Sertifikası 286

3.5.3.1.4. Kamu İç Denetçi Sertifikasında Derecelendirme 286

3.5.3.1.4.1. Kamu İç Denetçi Sertifikasında Derecelendirilmesi 287

3.5.3.1.4.2. Kamu İç Denetçi Sertifikasının Derecelendirilmesinde Puanlama 287

3.5.3.1.5. Mesleki Kıdem 290

3.5.3.2. İç Denetim Faaliyetinin Yürütülmesi 292

3.5.3.2.1. Denetim Planının Hazırlanmasında Uyulacak Esaslar 292

3.5.3.2.2. Denetime Hazırlık ve Çalışma Planının Oluşturulması 294

3.5.3.2.3. Denetim Sonuçlarının İzlenmesi ve Raporlanması 295

3.5.3.2.3.1. Denetim Raporunun Hazırlanması ve Sunulması 296

3.5.3.2.3.2. İnceleme Raporunun Hazırlanması ve Sunulması 297

3.5.3.3. İç Denetim Faaliyetinin Performansının Değerlendirilmesi ve Kalite Güvence ve Geliştirme Programı 299

3.5.4. Kamu İç Denetimi Faaliyetinde Rol Alan Taraflar ve Rolleri 303

3.5.4.1. Bağımsızlığın ve Objektifliğin Sağlanması Konusunda Rol ve Sorumluluklar 306

3.5.4.2. Mesleki Yeterliliğin Geliştirilmesi Konusunda Rol ve Sorumluluklar 308

3.5.4.3. Faaliyetin Yürütülmesi Konusunda Rol ve Sorumluluklar 311

3.6. MALİ KARAR ALMA SÜREÇLERİNİN ETKİNLEŞTİRİLMESİNDE İÇ DENETİM FONKSİYONUNUN DEĞERLENDİRİLMESİ 313

3.6.1. İç Denetim Faaliyetinin Amacı ve Sistematiği Açısından Değerlendirme 315

3.6.1.1. Mevzuat Çalışmaları 315

3.6.1.2. Mevcut Düzenlemeler Kapsamında İç Denetimin Özellikleri 317

3.6.1.3. İç Denetim Faaliyetine İlişkin İlk Uygulamalar 320

3.6.1.3.1. İç Denetçilerin Atanması ile İlgili Hususlar 320

3.6.1.3.2. Kamu İç Mali Kontrol Sistemi ve İç Denetimin Uygulanması ile İlgili Hususlar 323

3.6.2. İç Denetim Faaliyetinin Bağımsızlığı 325

3.6.3. Mesleki Yeterlilik ve Sertifikalandırma 327

3.6.4. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Yapısı 329

3.6.4.1. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Hukuki Yapısı 330

3.6.4.2. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Fonksiyonel Yapısı 331

3.6.4.3. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Teşkilat Yapısı 332

3.6.4.4. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Merkezi Kurumlarla ve İç Denetçilerle İlişkisi 336

Dördüncü Bölüm

SONUÇLAR VE ÖNERİLER

Kaynakça 349

İlgili Mevzuat ve Standartlar 374

Kavram Dizini 375