Mevzuat Yapım Hukuku ve Başbakanlığın Hukuksal Rolü

Dr. Yasin SÖYLER

İÇİNDEKİLER

ÖNSÖZ ....................................................................................................................
TEŞEKKÜR ...............................................................................................................
İÇİNDEKİLER ............................................................................................................
KISALTMALAR .........................................................................................................
BİRİNCİ BÖLÜM
GİRİŞ
I. BİR BİLİM DALI OLARAK MEVZUAT YAPIM HUKUKU ............................ 1
A. Mevzuat Yapım Hukuku - Hukuk Metodolojisi ................................... 4
B. Mevzuat Yapım Hukuku - Parlamento Hukuku ve Anayasa Hukuku ........ 5
C. Mevzuat Yapım Hukuku - İdare Hukuku............................................. 5
Ç. Mevzuat Yapım Hukuku - Hukuk Sosyolojisi ve Hukuk Felsefesi........ 6
II. MEVZUAT YAPIM HUKUKU VE BAŞBAKANLIK İLİŞKİSİ .......................... 6
III. KİTABIN KONU VE KAPSAMI ............................................................... 9
IV. KİTABIN AMACI ................................................................................ 10
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRK MEVZUATININ YAPISI
I. HUKUKUN KAYNAKLARI ................................................................... 13
A. Mevzuat ........................................................................................... 16
1. Kanun ........................................................................................ 28
2. Parlamento Kararı ve TBMM İçtüzüğü ..................................... 33
3. Kanun Hükmünde Kararname .................................................. 35
4. Uluslararası Andlaşma .............................................................. 42
5. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ................................................ 46
6. Tüzük ........................................................................................ 47
7. Bakanlar Kurulu Kararı Eki Karar ............................................... 49
8. Yönetmelik ................................................................................ 51
9. Diğer Düzenleyici İdari İşlemler ................................................ 53
a. Genelge ............................................................................. 57
b. Karar.................................................................................. 58
c. Tebliğ ................................................................................ 58
ç. Özel Kanunlardaki Diğer Düzenleyici İdari İşlemler .......... 63
i. Ana Statü ................................................................... 64
ii. Usul ve Esas ............................................................... 66
iii. İçtüzük ....................................................................... 68
iv. Tarife ......................................................................... 70
10. Yargısal Kararlar ve Bunların Mevzuat Niteliği ......................... 72
a. Anayasa Mahkemesi Kararı .............................................. 73
b. İçtihadı Birleştirme Kararı ................................................. 77
c. Diğer Yargısal Kararlar ...................................................... 80
B. Diğer Hukuk Kaynakları .................................................................... 82
1. Örf ve Adet Hukuku .................................................................. 82
2. Hukukun Genel İlkeleri ............................................................. 86
3. Hakimin Koyduğu Kural ............................................................ 89
4. Hakkaniyet ................................................................................ 97
5. Doktrin .................................................................................... 101
II. MEVZUATIN BÜTÜNLÜĞÜNÜ SAĞLAMAYA YÖNELİK İLKELER ........... 103
A. Normlar Hiyerarşisi ........................................................................ 103
1. Uluslararası Hukukta Normlar Hiyerarşisi .............................. 105
2. AB Hukuk Sisteminde Normlar Hiyerarşisi ............................. 107
3. Uluslararası Hukuk ve Ulusal Hukuk Sistemleri
Arasında Hiyerarşi .................................................................. 108
4. İslam Hukukunda Normlar Hiyerarşisi .................................... 109
5. Türk Hukukunda Normlar Hiyerarşisi ..................................... 110
a. Anayasanın Üstünlüğü .................................................... 110
b. Kanunun Üstünlüğü ........................................................ 116
i. Kanun ve Kanun Hükmünde Kararname ................. 119
ii. Kanun ve Uluslararası Andlaşma ............................. 120
iii. Kanun ve İçtihadı Birleştirme Kararı ........................ 123
c. Düzenleyici İdari İşlemler Arasında Hiyerarşi ................. 124
i. Tüzüğün Üstünlüğü ................................................. 127
ii. Düzenleyici İdari İşlem Niteliğindeki Bakanlar Kurulu
Kararı ve Bakanlar Kurulu Yönetmeliğinin Üstünlüğü .. 127
iii. Başbakanlık Genelgesinin Üstünlüğü ...................... 128
ıv. Kurum Yönetmeliğinin Üstünlüğü ........................... 129
v. Diğer Düzenleyici İdari İşlemler Arasında 131
Hiyerarşi .................................................................. 131
ç. Örf ve Adet Kurallarının Üstünlüğü ................................. 131
B. Aynı Düzey Hükümler Arasında Bütünlük ...................................... 133
1. Özel Kanunun Genel Kanuna, Sonraki Kanunun
Önceki Kanuna Göre Önceliği ................................................. 134
2. Temel Norm – Tamamlayıcı Norm.......................................... 137
3. Kural ve İstisnai Hükümler ...................................................... 138
4. Kurumların Görev Alanına Göre Uygulanacak
Normun Tespiti ....................................................................... 139
5. Esas Hüküm – Geçici Hüküm .................................................. 140
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
MEVZUAT YAPIM SÜRECİ
I. MEVZUAT YAPIM AŞAMALARI ......................................................... 141
A. Hazırlık Aşaması ............................................................................. 142
1. Mevzuat Yapım Sürecinin Başlatılması ................................... 142
a. Kanun ve TBMM İçtüzüğü ............................................... 142
b. Düzenleyici İdari İşlemler ................................................ 145
2. Komisyon Oluşturma Yöntemi ................................................ 145
3. Tarihsel Verilerden Yararlanılması.......................................... 146
4. Taslakların Uzman Personelce Kaleme Alınması .................... 147
5. Kurum İçi Görüşlerin Alınması ................................................ 152
B. Görüş Alma Aşaması ...................................................................... 155
1. Önemi ..................................................................................... 155
2. İstişari Görüş Alma.................................................................. 158
a. Niteliği ............................................................................. 158
b. Görüş Alma Usulünün Görüşüne Başvurulacak Kurum
ve Kişiler Açısından Kapsamı ........................................... 158
i. Bakanlıklar ve Diğer Kamu Kurumları...................... 158
ii. İlgili Taraflar ve Kamuoyu ........................................ 160
iii. Kanun Teklifleri Hakkında Hükümetin
Görüşünün Alınması ................................................ 163
c. Görüş Alma Usulünün Bazı Özel Taslaklar
Açısından Kapsamı .......................................................... 164
i. Mali Konulara İlişkin Taslaklar ................................. 164
ii. AB Uyum Taslakları ................................................. 172
iii. Kamu Personel Taslakları ........................................ 175
iv. Teşkilatlanma Taslakları .......................................... 178
v. Kanun, Kanun Hükmünde Kararname ve
Tüzük Taslakları ....................................................... 180
ç. Başbakanlığın Görüş Alma Usulü .................................... 180
i. Doğrudan Görüş Alma ............................................. 181
ii. Mutabakat Sağlanamayan Taslaklar Hakkında
Görüş Alma .............................................................. 181
iii. Danıştay’ın İstişari Görüşünü Alma ......................... 181
3. Olumlu Görüş Alma ................................................................ 183
4. Görüş Verme Süresi ve Görüş Verilmemesinin
Hukuksal Sonucu .................................................................... 183
5. Görüşlerin Somut ve Anlaşılabilir Olması ............................... 184
6. Görüş Alma Usulüne Başvurulmamasının
Hukuksal Sonuçları ................................................................. 185
a. İdari Ön Denetim ............................................................ 188
b. Görüş Alma Usulüne Başvurulmadan Taslakların
Yayımlanması .................................................................. 186
7. Görüş Alma ve İncelemeye Sunma Usulü ............................... 188
a. Teftiş Kurulu Yönetmelik Taslaklarının Başbakanlık’ça
İncelenmesi ..................................................................... 188
b. Tüzük Tasarılarının Danıştay’ca İncelenmesi .................. 190
8. Değerlendirme ........................................................................ 192
C. Başbakanlık’ça İnceleme ve Bakanlar Kurulu’na
Sunma Aşaması .............................................................................. 193
Ç. Parlamentoda Görüşme Aşaması (Kanunlar Açısından) ................ 195
D. Resmi Gazete’de Yayım Aşaması .................................................... 196
II. DAHA İYİ DÜZENLEME ..................................................................... 199
A. Düzenleyici Etki Analizi ................................................................... 201
B. Basitleştirme .................................................................................. 206
C. Değerlendirme ............................................................................... 211
III. YABANCI HUKUK KAYNAKLARINDAN YARARLANILMASI VE
ULUSLARARASI HUKUK KAYNAKLARININ İÇ HUKUKA AKTARILMASI.. 214
A. Yabancı Hukuk Kaynaklarından Yararlanma................................... 214
B. Uluslararası Andlaşma ve Düzenlemelerin Ulusal
Hukuka Aktarılması ........................................................................ 219
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
MEVZUAT YAPIM SÜRECİNDE BAŞBAKANLIĞIN
HUKUKSAL ROLÜ
I. DEVLET TEŞKİLATININ DÜZENLİ VE ETKİLİ
YÜRÜTÜLMESİNİ SAĞLAMA YETKİSİ ................................................. 225
II. MEVZUAT HAZIRLAMA USUL VE ESASLARINI BELİRLEME YETKİSİ ...... 227
A. Anlamı ............................................................................................ 227
B. Bakanlar Kurulu’nca Belirlenmesi .................................................. 229
C. Bakanlar Kurulu’nca Belirlemenin Yasa Koyucu Üzerinde Etkisi .... 230
Ç. Kanunla Belirleme Gerekliliği ......................................................... 231
D. Genel Yönetmeliğin Kapsamı ......................................................... 233
III. RESMİ GAZETE’Yİ YAYIMLAMA YETKİSİ ............................................ 235
A. Resmi Gazete ve Fonksiyonları....................................................... 237
1. Resmi Gazete’yi Yayımlayan Kurum ....................................... 237
2. İçeriği ...................................................................................... 237
3. Fonksiyonları .......................................................................... 240
a. Erişim Sağlama ................................................................ 240
b. Duyurma ve Yürürlük Kazandırma .................................. 242
c. Arşiv Oluşturma .............................................................. 244
B. Resmi Gazete Yayınının İdari İşlem Niteliği .................................... 244
C. Kanun, Kanun Hükmünde Kararname, Tüzük ve Düzenleyici İdari
İşlem Niteliğindeki Bakanlar Kurulu Kararlarının Yayımlanması .... 245
Ç. Diğer Düzenleyici İdari İşlemlerin Yayımlanması ........................... 247
D. Hukuksal Düzenlemeler Üzerinde Etki Doğuran
Mahkeme Kararlarının Yayımlanması ............................................ 247
E. Yayımlanan Hukuksal Düzenlemeler Üzerinde Düzeltme .............. 251
IV. KODİFİKASYON YETKİSİ ................................................................... 255
A. Önemi ............................................................................................. 260
B. Unsurları ......................................................................................... 260
1. Güncelllik ve Erişilebilirlik ....................................................... 260
2. Güvenilirlik .............................................................................. 263
3. Bütünlük ................................................................................. 263
4. Aslına Uygunluk ...................................................................... 265
C. Başbakanlık Mevzuat Külliyatı ........................................................ 266
Ç. Başbakanlık Mevzuat Bilgi Sistemi ................................................. 267
D. Mevzuatın Derlenmesi ................................................................... 272
V. DOĞRUDAN TASLAK HAZIRLAMA YETKİSİ ........................................ 273
A. Başbakanlığın Görev Alanına İlişkin Taslaklar ................................ 273
B. Kod Kanun Taslakları ...................................................................... 275
C. Diğer Kamu Kurumlarının Görev Alanına İlişkin Taslaklar .............. 276
Ç. Diğer Kamu Kurumlarının Görev Alanına İlişkin Taslakları
Yürürlüğe Koyma ............................................................................ 277
VI. MEVZUAT İNCELEME YETKİSİ ........................................................... 279
A. Yetkinin Dayanağı ........................................................................... 280
1. İdarenin Bütünlüğü İlkesi ........................................................ 280
a. Başbakanlığın Türk Kamu Teşkilatlanmasındaki
Hukuksal Konumu ........................................................... 280
b. Mevzuat İnceleme Yetkisinin İdari Vesayet Niteliği ........ 282
c. Mevzuat İnceleme Yetkisinin İdari Hiyerarşi Niteliği ...... 285
2. Resmi Gazete’nin Başbakanlık’ça Yayımlanması .................... 285
B. İncelemeyi Yapan Birim .................................................................. 286
C. İncelemenin Hukuki Niteliği ve Sonuçları ....................................... 290
Ç. Şekli Açıdan Mevzuat İnceleme Yetkisi .......................................... 294
1. Görüş Alma Usulü ................................................................... 295
2. Teklif Yazılarına Eklenmesi Gereken Belgeler ......................... 295
a. Gerekçe ........................................................................... 296
b. Düzenleyici Etki Analizi ................................................... 299
c. Görüşler ve Görüşlerin Değerlendirildiği Form ............... 300
ç. Karşılaştırma Cetveli ....................................................... 300
3. Taslakların Şekline İlişkin Usul ve Esaslar ............................... 301
a. Müstakil Taslak - Çerçeve Taslak .................................... 301
b. Taslak Adı ........................................................................ 305
i. Ad Zorunluluğu ........................................................ 306
ii. Adın Kısa ve Özlü Olması ......................................... 307
iii. Adın İçeriğini Yeterince Yansıtması ......................... 311
iv. Adın Teknik Bir Dille Yazılmaması ........................... 312
v. Taslak Türüne İlişkin Çeşitliliğin Azaltılması ............ 312
c. İçindekiler Tablosu .......................................................... 315
ç. Dayanak Maddesi ........................................................... 316
d. Amaç ve Kapsam Maddesi .............................................. 322
e. Tanımlar Maddesi ........................................................... 323
f. Taslakları Bölümlendirme ............................................... 327
i. Kitap, Kısım, Bölüm, Madde, Fıkra, Bent ve
Alt Bent Sıralaması .................................................. 328
ii. Madde ..................................................................... 332
iii. Fıkra ......................................................................... 334
iv. Bent ......................................................................... 335
v. Alt Bent ................................................................... 336
vi. Madde Başlıklarının Yazımı ..................................... 336
vii. Taslak Maddelerinin Sıralanışı ................................ 340
g. Ek Madde ve Taslağın Ekleri ........................................... 341
ğ. Atıf Usulü ........................................................................ 345
i. Atıf Türleri ............................................................... 346
ii. Atıf Yapılan Mevzuatı Doğru Nitelendirme ............. 346
iii. Normlar Hiyerarşisinde Altta Yer Alan
Mevzuata Atıf Yapmama ......................................... 347
iv. Atfın Gerekliliği ........................................................ 348
v. Yürürlükten Kaldırılan Mevzuata Yapılan Atıflarla
Yeni Mevzuat Arasında Bağlantının Sağlanması ..... 350
vi. Yanlış Atfın Hukuksal Sonuçları ............................... 352
h. Geçici Madde .................................................................. 354
ı. Yürürlük ve Yürütme Maddesi ........................................ 358
i. Yürürlük Maddesi .................................................... 359
ii. Yürütme Maddesi .................................................... 365
i. Dil Bilgisi Kurallarına Uyum ............................................. 369
j. Şekil ve Usulde Paralellik İlkesi ....................................... 374
k. Kazuistik (Meseleci) Yöntem ........................................... 377
l. Çerçeve Taslaklarda Özellik Arz Eden Durumlar ............. 385
i. Müstakil Mevzuatı Doğru Nitelendirme.................. 386
ii. Müstakil Mevzuat Hükümlerini Açıkça ve
Tek Tek Belirtme ..................................................... 390
iii. Müstakil Mevzuat Maddelerinin Sırasına
Uyularak Değişiklik Yapma ...................................... 395
iv. Çerçeve Taslak Yerine Müstakil Taslak Hazırlama .. 396
v. Mevzuata İşlenemeyen Hüküm Konulmaması ........ 397
vi. Torba Kanun – Torba Mevzuat Niteliğinde
Taslakların Hazırlanmaması .................................... 398
vii. Çerçeve Mevzuatta Değişiklik Yapılamaması .......... 408
4. Şekli Açıdan İncelemenin Sonuçları ........................................ 410
D. Esas Açısından Mevzuat İnceleme Yetkisi ...................................... 411
1. Taslaklarda Yetki Unsuru ........................................................ 412
a. Kanun, Kanun Hükmünde Kararname, Tüzük ve
Düzenleyici İdari İşlem Niteliğindeki Diğer
Bakanlar Kurulu Karar Taslaklarının Kabulünde Yetki ..... 413
b. Yönetmeliklerde Yetki ..................................................... 414
i. Başbakanlık ve Bakanlıkların Yetkisi ........................ 414
ii. Bakanlar Kurulu’nun Yetkisi .................................... 415
iii. Kamu Tüzel Kişiliğini Haiz Kurumların Yetkisi .......... 416
iv. Kamu Tüzel Kişiliğini Haiz Olmayan Bakanlık
Bağlı ve İlgili Kuruluşlarının Yetkisi .......................... 424
v. Cumhurbaşkanlığı, TBMM, Yüksek Mahkemeler
ve HSYK’nın Yetkisi .................................................. 425
c. Diğer Düzenleyici İdari İşlemlerde Yetki ......................... 427
ç. Müştereken Yürürlüğe Konulacak Yönetmelik
Taslaklarında Yetki .......................................................... 430
d. Yönetmelik Taslaklarının Yürürlüğe Konulmasında
Yetki Devri ....................................................................... 431
e. Taslak Başbakanlık’ta İken Kurumların Hukuksal
Statüsünde veya Yetkili Makamlarda Değişiklik Olması . 432
f. Kapatılan veya Devredilen Kurumlara Ait Yönetmelik
ve Daha Alt Düzeydeki Hukuksal Düzenlemeler
Üzerinde Yetki ................................................................. 433
g. Yetki Kurallarına Aykırı Olarak Yürürlüğe Konulan
Düzenlemelerin Hukuksal Durumu ................................. 435
2. Yönetmeliklerin Resmi Gazete’de Yayımlanmasında
3011 Sayılı Kanuna Uygunluk ................................................. 436
a. İşbirliği, Yetki ve Görev Alanlarına Ait Hükümleri
Düzenleyen Yönetmelikler .............................................. 437
b. Kamu Personeline Ait Genel Hükümleri Kapsayan
Yönetmelikler .................................................................. 438
c. Kamuyu İlgilendiren Yönetmelikler ................................ 439
ç. Milli Emniyet ve Milli Güvenlikle İlgili Olan ve
Gizlilik Derecesi Taşıyan Yönetmelikler .......................... 441
d. Mahalli İdarelerce Düzenlenen Yönetmelikler ............... 442
e. Yönetmeliklerin Kurumların Görev Alanını İlgilendirmesi ..... 443
f. Resmi Gazete’de Yayımlanması Kanunda
Açıkça Belirtilmeyen Yönetmelikler ................................ 448
g. Resmi Gazete’de Yayımlanması Zorunlu
Olmayan Yönetmelikler .................................................. 449
ğ. Üniversite Yönetmeliklerinin Resmi
Gazete’de Yayımlanması ................................................. 449
h. Diğer Düzenleyici İdari İşlemler ve 3011 Sayılı Kanun .... 450
ı. Yönetmelik ve Daha Alt Düzeyde Diğer Düzenleyici
İdari İşlem Ayrımı ............................................................ 452
i. Resmi Gazete’de Yayımlanması Gerekirken
Yayımlanmayan Yönetmeliklerin Hukuksal Durumu ...... 453
3. Hukuksal Düzenleme Sınırı ..................................................... 454
a. Kanunla Düzenlenebilecek Alanlar ................................. 455
b. Kanun Hükmünde Kararname İle Düzenlenebilecek
Alanlar ......................................................................................... 460
c. Diğer Düzenleyici İdari İşlemlerle Düzenlenebilecek
Alanlar ......................................................................................... 460
4. Üst Hukuk Normlarına Uygunluk ............................................ 474
5. Hukuki Güvenliğin Sağlanması ................................................ 474
6. Adalete Uygunluk ................................................................... 481
7. Yargısal Kararların Gözetilmesi ............................................... 482
8. Yerindelik Denetimi ................................................................ 483
9. Esas Açısından İncelemenin Sonuçları .................................... 485
E. Taslakları Resmi Gazete’de Yayımlanmayan
Kurumların Dava Açma Hakkı ......................................................... 486
VII. YÜRÜRLÜKTEKİ MEVZUATI İNCELEME YETKİSİ (İZLEME SÜRECİ) ....... 487
BEŞİNCİ BÖLÜM
DÜZENLEMELERİ ÜZERİNDE İNCELEME YAPILAN
KURUMLAR VE ORTAYA ÇIKAN HUKUKSAL SORUNLAR
I. 3056 SAYILI KANUNUN BAŞBAKANLIĞIN MEVZUAT İNCELEME
YETKİSİ AÇISINDAN KAPSAMI .......................................................... 492
A. Mevzuat İnceleme Yetkisinin Kamu Kurumları Açısından Kapsamı ... 492
B. Mevzuat İnceleme Yetkisinin Taslaklar Açısından Kapsamı ........... 495
C. Mevzuat İnceleme Yetkisinin Hukukilik ve Yerindelik Denetimi
Açısından Kapsamı ......................................................................... 497
Ç. Taslakların Şekil ve Esas Açısından İncelenmesi ............................. 500
D. Taslakların İncelenmesinde Görev Ayrımı ...................................... 503
II. ORTAYA ÇIKAN HUKUKSAL SORUNLAR ............................................ 504
A. Kamu Tüzel Kişiliğini Haiz Kurumlarının Yönetmeliklerinin
İncelenmesi .................................................................................... 505
1. Yükseköğretim Kurulu Yönetmeliklerinin İncelenmesi
Hakkında Verilen Karar ........................................................... 505
a. 3056 Sayılı Kanun Hükümlerinin Yorumundan
Kaynaklanan Sorun ......................................................... 508
b. Yükseköğretim Kurulu ve
Yüksek Öğretim Kurumları Ayrımı ............................................ 508
c. Yükseköğretim Kurulunun Özerkliği ve
İlgili Kuruluş Niteliği ........................................................... 510
ç. YÖK Yönetmeliklerinin İncelenmesi ve
Üniversitelerin Bilimsel Özerkliği .................................... 513
d. Şekil ve Esas Açısından İnceleme Ayrımının Yapılmaması ..... 514
e. Yürütmeyi Durdurma Kararının Koşulları Bakımından
Kararın Tahlili .................................................................. 515
i. Gecikmesi Halinde Giderilmesi İmkansız Zararların
Ortaya Çıkma Durumunun Değerlendirilmemesi ve
Buna Yönelik Gerekçesinin Ortaya Konulmaması ... 515
ii. Karşı Oy Yazılarında Gerekçenin Belirtilmemesi ..... 516
f. Değerlendirme ................................................................ 516
2. EPDK Yönetmeliklerinin İncelenmesi Hakkında
Verilen Kararlar ................................................................................... 517
3. TBB Yönetmeliklerinin İncelenmesi Hakkında
Verilen Karar ........................................................................... 519
4. TMMOB Yönetmeliklerinin İncelenmesi Hakkında
Verilen Karar ........................................................................................ 524
5. Türk Tabipler Birliği Yönetmeliklerinin İncelenmesi
Hakkında Verilen Karar ........................................................... 525
B. Cumhurbaşkanlığı, TBMM ve Yüksek Mahkeme
Yönetmeliklerinin İncelenmesi ....................................................... 526
1. Cumhurbaşkanlığı Yönetmeliklerinin İncelenmesi ................. 526
2. TBMM Yönetmeliklerinin İncelenmesi ................................... 528
3. Yüksek Mahkeme Yönetmeliklerinin İncelenmesi .................. 529
C. Değerlendirme ............................................................................... 532
SONUÇ ..................................................................................................... 535
KAYNAKÇA ............................................................................................... 539
DİZİN ........................................................................................................ 555