Mülki İdarenin Yeniden YapılandırılmasıMahalli İdarelerin, İl ve Devlet İdaresinin Yeniden Yapılandırılması: Demokratik Mülki İdare Modeli
M. Emin ATMACA
İÇİNDEKİLER
TEŞEKKÜR V
İÇİNDEKİLER IX
KISALTMALAR XXIX
GİRİŞ .1
BİRİNCİ BÖLÜM
MÜLKİ İDARE
1.1. Tanım . 21
1.2. Taşra Yönetim Sistemleri 27
1.2.1. Valilik Sistemi .28
1.2.1.1. Kapsayıcı (Integrated) Valilik Sistemi 29
1.2.1.2. Sınırlı (Unintegrated) Valilik Sistemi . 30
1.2.2. Fonksiyonel Sistem .30
1.3. Tarihsel Gelişim 32
1.3.1. Fransa’da Mülki İdarenin Tarihsel Gelişimi .32
1.3.2. Osmanlı Devleti ve Türkiye Cumhuriyeti’nde Mülki İdarenin Tarihsel Gelişimi 40
1.3.2.1. Osmanlı Devleti’nde Mülki İdarenin Tarihsel Gelişimi 40
1.3.2.1.1. Tanzimat Öncesi Mülki İdare (Taşra İdaresi)
(1299-1839) . 40
1.3.2.1.2. Tanzimat Sonrası Mülki İdare
(1839-1922) .48
1.3.2.1.2.1. 9 Haziran 1861 Tarihli Lübnan Nizamnamesi .52
1.3.2.1.2.2. 8 Ekim 1864 Tarihli Tuna Vilayet Nizamnamesi ve “7 Kasım 1864 Tarihli Vilayet Nizamnamesi” 53
1.3.2.1.2.3. 22 Ocak 1871 Tarihli İdare-i
Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi .69
1.3.2.1.2.4. 23 Aralık 1876 Tarihli Kanun-u Esasi 70
X Mülki İdarenin Yeniden Yapılandırılması
1.3.2.1.2.5. 26 Mart 1913 Tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanun-ı Muvakkat 71
1.3.2.2. Türkiye Cumhuriyeti’nde Mülki İdarenin Tarihsel Gelişimi 72
1.3.2.2.1. 1921 ve 1924 Anayasaları 72
1.3.2.2.2. Umumi Müfettişlik ve Maarif Eminliği 73
1.3.2.2.3. 18/4/1929 Tarihli ve 1426 Sayılı Vilayet İdaresi Kanunu ile “10/6/1949 Tarihli ve 5442 Sayılı İl İdaresi Kanunu” 75
1.3.2.2.4. 1961 Anayasası 76
1.4. Türkiye Cumhuriyeti’nin Günümüzdeki İdari Teşkilatı ve Mülki İdaresi . 81
1.4.1. Türkiye Cumhuriyeti’nin İdari Teşkilatı 82
1.4.2. Mülki İdare (Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı) .83
1.4.3. Merkezden Yönetim 85
1.4.3.1. Merkezden Yönetimin Özellikleri 85
1.4.3.2. Merkezden Yönetimin Yararları 87
1.4.3.3. Merkezden Yönetimin Sakıncaları 88
1.4.3.4. Yetki Genişliği . 89
1.4.4. Yerinden Yönetim 95
1.4.4.1. Yerinden Yönetimin Çeşitleri 96
1.4.4.1.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim .97
1.4.4.1.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim 97
1.4.4.2. Yerinden Yönetimin Yararları . 98
1.4.4.3. Yerinden Yönetimin Sakıncaları 98
1.4.4.4. İdari Vesayet 99
1.4.4.4.1. İdari Vesayetin Özellikleri. 106
1.4.4.4.2. İdari Vesayetin İçermediği Yetkiler 108
1.4.4.4.3. Hukukilik ve Yerindelik Açısından İdari Vesayet Yetkisi .109
1.4.5. Mülki İdarenin Yasal Dayanakları 110
1.4.5.1. Anayasa 110
1.4.5.2. 5442 Sayılı İl İdaresi Kanunu 124
1.4.5.3. 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi . 125
1.4.6. Mülki İdarenin Bölümleri. 133
1.4.6.1. İl İdaresi 133
1.4.6.1.1. Vali 139
1.4.6.1.1.1. Atanması ve Görev Süresi .144
1.4.6.1.1.2. Statüsü 162
1.4.6.1.1.3. Görev ve Yetkileri .163
1.4.6.1.1.3.1. Düzenleme Yetkisi (Genel Emir) 163
1.4.6.1.1.3.2. Kolluk Yetkisi .164
1.4.6.1.1.3.3. Hiyerarşi Yetkisi .168
1.4.6.1.1.3.4. Vesayet Yetkisi .169
1.4.6.1.1.3.5. Mevzuatın Neşir ve İlanı .169
1.4.6.1.1.3.6. Diğer Görev ve Yetkileri .169
1.4.6.1.2. İl İdare Şube Başkanları (İl Müdürleri) 170
1.4.2.1.3. İl İdare Kurulu 171
1.4.2.1.3.1. Oluşumu 171
1.4.2.1.3.2. Görevleri .172
1.4.2.1.3.2.1. İstişari Görevleri 174
1.4.2.1.3.2.2. İdari Görevleri 174
1.4.6.2. İlçe İdaresi 175
1.4.6.2.1. Kaymakam .180
1.4.6.2.1.1. Atanması ve Statüsü. 185
1.4.6.2.1.2. Görev ve Yetkileri .194
1.4.6.2.1.2.1. Kaymakamın Hiyerarşik Yetkileri .194
1.4.6.2.1.2.2. Kaymakamın Kolluk Görev ve Yetkileri .195
1.4.6.2.1.2.3. Kaymakamın Vesayet Yetkileri .195
1.4.6.2.2. İlçe İdare Şube Başkanları (İlçe Müdürleri) 197
1.4.6.2.3. İlçe İdare Kurulu .198
XII Mülki İdarenin Yeniden Yapılandırılması
1.4.6.3. Bucak İdaresi 199
1.4.6.3.1. Bucak Müdürü 203
1.4.6.3.2. Bucak Meclisi 204
1.4.6.3.3. Bucak Komisyonu 204
1.4.6.4. Bölge Kuruluşları (İdareleri) . 205
1.4.6.4.1. Bölge Valiliği 209
1.4.6.4.2. Olağanüstü Hal Bölge Valiliği .213
1.4.6.4.3. Bakanlıkların, Bağlı, İlgili ve İlişkili Kuruluşların Bölge Müdürlükleri 215
1.5. Bazı Ülkelerin Mülki İdaresi 218
1.5.1. Fransa’nın Mülki İdaresi .218
1.5.1.1. Fransa Hakkında Genel Bilgi 219
1.5.1.1.1. Fransa’nın Cumhuriyetleri .219
1.5.1.1.2. Fransa’nın Toprakları .220
1.5.1.1.3. Fransa Hakkında Genel Bilgilerin Tablo, Resim ve Şekilleri .222
1.5.1.2. Fransa’nın Mülki İdare ve Mahalli İdare Sisteminde Değişim 224
1.5.1.3. Mülki İdarenin Bölümleri. 226
1.5.1.3.1. Bölge (Région) 230
1.5.1.3.2. İl (Département) .239
1.5.1.3.3. İlçe (Arrondissement) .250
1.5.1.3.4. Bucak (Canton) .254
1.5.2. İsveç’in Mülki İdaresi 255
1.5.2.1. İl ve Belediyelerin Organları ve İç Teşkilatlanması . 260
1.5.2.1.1. Meclis 260
1.5.2.1.2. Encümen ve Komiteler .260
1.5.2.1.3. Siyasi Lider 261
1.5.2.1.4. İdarenin Üst Yöneticisi .262
İKİNCİ BÖLÜM
MÜLKİ İDARE AMİRLİĞİ
2.1. Tanım . 266
2.2. Vali . 270
2.3. Vali Yardımcısı . 278
2.3.1. Tarihsel Gelişimi 279
2.3.2. Görevleri .279
2.3.3. Atanması .280
2.4. Kaymakam 283
2.5. Kaymakam Adayı . 287
2.6. Hukuk İşleri Müdürü . 288
2.7. Hukuk Müşaviri . 290
2.8. Mülkiye Müfettişi 294
2.8.1. Atanması ve Statüsü 304
2.8.2. Görev ve Yetkileri .316
2.8.3. Yeni Yönetmeliğe İlişkin Açıklamalar 318
2.9. Hudut Mülki İdare Amiri ve İl Hukuk Müşaviri 324
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
MÜLKİ İDARENİN SORUNLARI
3.1. İstikrarsızlık 338
3.2. Yerel Etkiler 348
3.2.1. Yerel Etkilere Bir Örnek 353
3.3. Ölçek Sorunu . 355
3.4. Demokratik Katılım ve Hesap Verebilirliğin Olmaması 365
3.5. Bölge Kuruluşları . 371
3.6. Valilik ve Kaymakamlıkların Kurumsal Bir Yapıya Sahip Olmaması 374
3.7. Büyükşehir Statüsündeki İllerdeki Kademe Fazlalığı 378
3.8. Mahalli İdarelerin Çeşitlilik, Çokluk ve Ölçek Sorunu . 384
3.8.1. Türkiye’de Belediyelerin Tarihsel Gelişimi 385
3.8.1.1. Türkiye’de Belediyelerin Tarihsel Gelişimi 386
3.8.1.2. Türkiye’de Büyükşehir Belediyelerinin Tarihsel Gelişimi . 390
3.8.2. Mahalli İdarelerin Çeşitlilik ve Çokluk Sorunu .395
3.8.3. Mahalli İdarelerin Ölçek Sorunu 403
3.8.4. 6360 Sayılı Kanun .405
3.8.4.1. 6360 Sayılı Kanunun Anayasaya Aykırılık Sorunu 420
3.8.4.2. Anayasa Mahkemesinin 6360 Sayılı Kanuna İlişkin Kararı 426
3.9. Belediyeler Üzerinde Vesayet Yetkisinin Kullanılamaması 435
3.10. İl İdaresi Kanununun Günümüzün İhtiyaçlarını Karşılayamaması 439
3.11. Merkezi İdare Kollukları ve İstihbarat Teşkilatlarının Çeşitliliği 442
3.11.1. Merkezi İdare Kolluklarının Çeşitliliği .442
3.11.1.1. Polis 445
3.11.1.2. Jandarma 450
XIV Mülki İdarenin Yeniden Yapılandırılması
3.11.1.3. Sahil Güvenlik Kuvvetleri 455
3.11.1.4. Çarşı ve Mahalle Bekçileri . 456
3.11.1.5. Genel İdari Kolluk Personelinin Yetmemesi
Durumunda Silahlı Kuvvetler 458
3.11.2. İstihbarat Teşkilatlarının Çeşitliliği .461
3.11.2.1. Milli İstihbarat Teşkilatı 463
3.11.2.2. Emniyet İstihbaratı (Emniyet İstihbarat Başkanlığı) 470
3.11.2.3. Jandarma İstihbaratı (Jandarma İstihbarat Başkanlığı) 471
3.11.2.4. Askeri İstihbarat . 473
3.12. Bakanlıkların İl ve İlçe Kuruluşları ile İlişkiler 479
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
MÜLKİ İDARE AMİRLİĞİNİN SORUNLARI
4.1. Sık Görev Yeri Değişiklikleri 486
4.2. Maaşların Görece Düşük Olması ve Performansa Dayalı Maaş Sisteminin Olmaması 488
4.3. Kaymakam Adaylığı Sınavlarında Nitelik ve Nesnellik Sorunu . 497
4.3.1. Kaymakam Adaylığı Sınavları .503
4.3.1.1. Kaymakam Adaylığı Yazılı Sınavı . 503
4.3.1.2. Kaymakam Adaylığı Mülakatı . 508
4.4. Kaymakamlık Stajı ve Hizmet İçi Eğitimin Yetersizliği 512
4.4.1. Kaymakamlık Stajının Yetersizliği .513
4.4.2. Hizmet İçi Eğitimin Yetersizliği 531
4.5. Vali Yardımcılığının İşlevsizliği . 537
4.6. Valilik Görevinden Alınma Sonrası Statü. 549
4.6.1. Merkez Valiliği 550
4.6.2. (Merkez) Mülkiye Müfettişliği .561
4.6.3. (Merkez) Vali-Mülkiye Başmüfettişliği .562
4.6.4. Memuriyetle İlişiğin Kesilmesi 568
4.7. Meslek Taassubu 572
BEŞİNCİ BÖLÜM
MÜLKİ İDARENİN “DEMOKRATİK MÜLKİ İDARE MODELİ” DOĞRULTUSUNDA YENİDEN YAPILANDIRILMASI
5.1. Yeniden Yapılan(dır)ma Kavramı . 589
5.2. Osmanlı Devleti’nde Islahatlar (Yeniden Yapılanma) 590
5.3. Türkiye Cumhuriyeti’nde Yeniden Yapılanma 598
5.3.1. Dorr Raporu .601
5.3.2. Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi .603
5.3.3. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu 604
5.3.4. 24 Ocak 1980 Kararları 606
5.3.5. Kamu Yönetimi Reformu. 607
5.3.6. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi 609
5.3.7. Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Projesi .612
5.3.7.1. 2004/2 Sayılı Başbakanlık Genelgesi 617
5.3.7.2. Projenin Temel Kanunu: 5227 Sayılı Kanun . 618
5.3.7.3. Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Projesinin Genel Değerlendirmesi . 626
5.4. Mülki İdarenin Sayısal Görünümü . 628
5.5. Mülki İdare Amirliğinin Sayısal Görünümü . 628
5.6. Mülki İdarenin ve Mülki İdare Amirliğinin Yeniden Yapılandırılmasının Nedenleri ve Amaçları 629
5.7. Demokratik Mülki İdare Modeli . 630
5.7.1. Demokratik Mülki İdare Modelinin Mülki İdare Seçimlerine Uygulanması 632
5.7.1.1. Valilik Seçimi 632
5.7.1.1.1. Seçim Bütçesi 635
5.7.1.1.2. Vali Başyardımcısı 635
5.7.1.1.3. Vali Yardımcıları 636
5.7.1.1.4. Valinin Görevden Alınması. 636
5.7.1.1.5. Vali Başyardımcısının Görevden Alınması . 638
5.7.1.1.6. Üst Kademe Kamu Yöneticileri 639
5.7.1.1.7. Memnuniyet Anketi .640
5.7.1.2. Kaymakamlık Seçimi . 643
5.7.1.2.1. Seçim Bütçesi 644
5.7.1.2.2. Kaymakam Yardımcısı .644
5.7.1.2.3. Kaymakamın Görevden Alınması .646
5.7.1.2.4. Üst Kademe Kamu Yöneticileri 647
5.7.1.2.5. Memnuniyet Anketi .647
5.7.1.3. Mülki İdare Seçimlerinin SWOT Analizi 650
5.7.1.3.1. Güçlü Yönler .650
5.7.1.3.1.1. İstikrar Sağlanacaktır .651
5.7.1.3.1.2. Yerel Etkiler Ortadan Kalkacaktır 651
XVI Mülki İdarenin Yeniden Yapılandırılması
5.7.1.3.1.3. Demokratik Katılım ve Hesap Verebilirlik Sağlanacaktır 651
5.7.1.3.1.4. Mülki İdare Amirlerinin Konumu Güçlenecektir 652
5.7.1.3.2. Zayıf Yönler 653
5.7.1.3.2.1. Seçim Harcamalarının Merkezi Yönetim Bütçesinden Karşılanması 653
5.7.1.3.2.2. Vali, Kaymakam vb. Olabilecek Kişilerin Kısıtlı Olması 654
5.7.1.3.3. Fırsatlar 655
5.7.1.3.3.1. TBMM ve Başkent Teşkilatı Yerel Sorunlardan Belli Ölçüde Sıyrılacaktır .655
5.7.1.3.3.2. Meslek Taassubu Azalacaktır 656
5.7.1.3.4. Tehdit ve Tehlikeler .656
5.7.1.3.4.1. Vali ve Kaymakamların Başkent Teşkilatı ile Uyumsuzluk İhtimali .656
5.7.1.3.4.2. Vali ve Kaymakamların Oy Kaygısı Nedeniyle Tarafsızlığını Yitirme İhtimali 659
5.7.1.4. Demokratik Mülki İdare Modelinin Aşamalı Olarak Uygulanması 660
5.7.2. Demokratik Mülki İdare Modelinin Mülki İdarenin Sorunlarına Uygulanması 662
5.7.2.1. Ölçek Sorununa İlişkin Öneriler . 663
5.7.2.1.1. Denizli İlinin İlçelerinin Model Doğrultusunda Yeniden Yapılandırılması .674
5.7.2.2. Bölge Kuruluşlarına İlişkin Öneriler . 675
5.7.2.3. Valilik ve Kaymakamlıkların Kurumsal Bir Yapıya Sahip Olmamasına İlişkin Öneriler . 678
5.7.2.4. Mahalli İdarelerin Çeşitlilik, Çokluk ve Ölçek Sorununa İlişkin Öneriler 680
5.7.2.4.1. Mahalli İdarelerin Sayısal Görünümü 681
5.7.2.4.2. Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması .682
5.7.2.4.2.1. 51 İlin Mahalli İdarelerinin Yeniden Yapılandırılmasına Örnek (Zonguldak) 684
5.7.2.4.2.2. 30 İlin Mahalli İdarelerinin Yeniden Yapılandırılmasına Örnek (Denizli) 685
5.7.2.5. Belediyeler Üzerinde Vesayet Yetkisinin Kullanılamamasına İlişkin Öneriler 695
5.7.2.6. İl İdaresi Kanununun Günümüzün İhtiyaçlarını Karşılayamamasına İlişkin Öneriler 701
5.7.2.7. Merkezi İdare Kollukları ve İstihbarat Teşkilatlarının Çeşitliliğine İlişkin Öneriler 704
5.7.2.8. Bakanlıkların İl ve İlçe Kuruluşları ile İlişkilere Yönelik Öneriler 706
5.7.2.8.1. İl ve İlçe Müdürleri Memnuniyet Anketi 708
5.7.3. Demokratik Mülki İdare Modelinin Mülki İdare Amirliğinin Sorunlarına Uygulanması .711
5.7.3.1. Sık Görev Yeri Değişikliklerine İlişkin Öneriler 711
5.7.3.2. Maaşların Görece Düşük Olması ve Performansa DayalıMaaş Sisteminin Olmamasına İlişkin Öneriler 712
5.8.3.2.1. Örnek Bir Olay .718
5.7.3.3. Kaymakam Adaylığı Sınavlarında Nitelik ve Nesnellik Sorununa İlişkin Öneriler . 720
5.7.3.4. Kaymakamlık Stajı ve Hizmet İçi Eğitimin Yetersizliğine İlişkin Öneriler . 724
5.7.3.5. Vali Yardımcılığının İşlevsizliğine İlişkin Öneriler . 735
5.7.3.6. Valilik Görevinden Alınma Sonrası Statüye İlişkin Öneriler 736
5.7.3.7. Meslek Taassubuna İlişkin Öneriler 737
5.7.3.8. İçişleri Bakanlığı Personel Kanunu Çıkarılacaktır 740
5.7.3.9. Mülki İdare Şurası Toplanacaktır 746
5.7.4. Demokratik Mülki İdare Modelinin İçişleri Bakanlığının Merkez Teşkilatına Uygulanması .749
5.7.5. Demokratik Mülki İdare Modelinin Diğer Önerileri 760
SONUÇ .789
EKLER .819
Ek 1- Sultan Abdülaziz ve Dönemi 819
XVIII Mülki İdarenin Yeniden Yapılandırılması
Ek 2- Anayasalarda Mülki İdareye İlişkin Maddeler (karşılaştırmalar ve teorik bilgilerle birlikte) 846
Ek 3- 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Bakanlıkların Taşra Teşkilatına İlişkin Maddeler (hukuki eleştirileriyle birlikte). 854
Ek 4- Mekteb-i Mülkiye . 870
Ek 5- İlçe Merkezi Nüfusu 5.000’in Altında Olan İlçeler 882
Ek 6- İlçe Merkezi Nüfusu 5.000’in Altında Olan İlçeler 889
KAYNAKÇA .897
İnternet Kaynakları 939
Fransız Mülki İdare Mevzuatı 966
Fransız Belediye Mevzuatı 969
